頁巖氣開發(fā)帶來水污染、大氣污染以及甲烷逸散排放等諸多潛在環(huán)境風(fēng)險，對頁巖氣開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管十分必要。

　　當(dāng)前，我國頁巖氣開發(fā)存在多頭管理的環(huán)境監(jiān)管體制、適用性不足的現(xiàn)行環(huán)保法律制度，以及薄弱的環(huán)境監(jiān)管能力等問題，頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管體系亟待完善。

　　頁巖氣開發(fā)監(jiān)管存在的問題

　　一是條塊分割的管理體制不利于頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險防控。

　　與其他油氣資源一樣，我國針對頁巖氣行業(yè)也實行多部門共管的行政管理體制，即具體管理職能分散在不同的部委。

　　國家發(fā)改委負(fù)責(zé)油氣定價，國家能源局主要負(fù)責(zé)油氣資源的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展政策的制定，國土資源部負(fù)責(zé)油氣資源的礦權(quán)管理和油氣勘探開發(fā)的監(jiān)督管理，財政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定相關(guān)稅收政策和油氣項目國家的投資管理，環(huán)境保護(hù)部則致力于制定油氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策以及對開發(fā)過程中的環(huán)境監(jiān)管。

　　現(xiàn)行條塊分割管理模式使得油氣行業(yè)行政管理部門在制定頁巖氣發(fā)展規(guī)劃、管理政策以及監(jiān)管措施的過程中，過于強化資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等部門利益。油氣行業(yè)行政管理部門與環(huán)保部門協(xié)調(diào)溝通不足，對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險防控重視不夠。

　　例如，《頁巖氣“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的聯(lián)合發(fā)文單位包括國家發(fā)改委、財政部、國土資源部和國家能源局。規(guī)劃的制定既沒有環(huán)境保護(hù)部門的參與，也沒有按照法律要求做規(guī)劃環(huán)評。國土資源部、國家能源局分別和油氣公司建立了多個頁巖氣開發(fā)示范區(qū)，但這些示范區(qū)均未作戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評。國土資源部為推進(jìn)礦權(quán)制度的市場化改革，在2012年第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)中有意放寬了對投標(biāo)人的資質(zhì)要求，民企參與熱情空前高漲。不過大多投資主體缺乏油氣開采作業(yè)的技術(shù)及經(jīng)驗，開始出現(xiàn)盲目引進(jìn)國外頁巖氣開采公司技術(shù)的現(xiàn)象。帶來的潛在環(huán)境風(fēng)險大幅增加，環(huán)保部門防控難度加大。此外，頁巖氣開發(fā)消耗大量水資源，但水利部卻沒有參與水資源的分配利用管理。

　　二是現(xiàn)有適用于頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管體系針對性不強。

　　頁巖氣開發(fā)過程的水污染、大氣污染、甲烷逸散排放以及污染事故應(yīng)急管理等環(huán)境問題是監(jiān)管部門面臨的主要挑戰(zhàn)。而現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管制度適用性較差，甚至在某些方面缺失。

　　就水環(huán)境保護(hù)而言，中國超過60%的頁巖區(qū)塊分布在基準(zhǔn)水壓力極高或者干旱的區(qū)域。其中塔里木區(qū)塊超過95%的面積不僅面臨極高基準(zhǔn)水壓力或干旱情況，還面臨極高地下水壓力和季節(jié)波動性的威脅。除塔里木和準(zhǔn)葛爾區(qū)塊，我國其他頁巖氣資源均分布在高人口密度區(qū)域，如四川、重慶等地區(qū)。

　　目前國家層面在水資源和水污染防治方面的法律標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，缺失針對石油天然氣行業(yè)制定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)廢水和返排液處理處置技術(shù)規(guī)范�，F(xiàn)行水污染排放總量控制的對象限于廢水化學(xué)需氧量、氨氮等不是頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的主要污染物，且排污許可制度尚無配套法規(guī)。

　　頁巖氣開發(fā)過程主要排放的揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）和硫化氫，迄今尚未成為我國大氣污染防治的重點。且甲烷這一短壽命氣候污染物并未列入環(huán)境監(jiān)管范疇，這對控制油氣行業(yè)的甲烷逸散性排放造成制度障礙。

　　此外，我國還沒有直接針對天然氣上游開發(fā)可能產(chǎn)生環(huán)境突發(fā)事故的相關(guān)法律法規(guī)。已有的《石油化工企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南》對于環(huán)境污染事故的處理僅作出概括性規(guī)定，對于頁巖氣開發(fā)等環(huán)境風(fēng)險較大的作業(yè)活動沒有嚴(yán)格的法律責(zé)任追究規(guī)定。

　　三是單純依靠建設(shè)項目環(huán)評和企業(yè)自律的監(jiān)管實踐存在環(huán)境隱患。

　　縱觀我國頁巖氣勘探開發(fā)實踐，由于油氣行業(yè)水污染、大氣污染等排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺失，準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評價制度幾乎成為現(xiàn)階段環(huán)保部門開展監(jiān)管的唯一抓手。加上目前國家層面尚沒有制定專門針對頁巖氣開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，實踐中環(huán)評機(jī)構(gòu)多采用參考《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則：陸地石油天然氣開發(fā)建設(shè)項目（HJ/T349-2007）》有關(guān)要求編制環(huán)評報告，對于頁巖氣滾動開采存在的環(huán)境風(fēng)險及其對應(yīng)的環(huán)保措施未能充分反映。

　　鑒于頁巖氣開發(fā)項目整個建設(shè)周期相對較短，從環(huán)評報告編制到審批使整個頁巖氣項目建設(shè)施工時間延長50%以上。因此，頁巖氣開發(fā)項目中環(huán)評未到位而工程先建甚至先采氣的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，部分環(huán)保要求還未落實、環(huán)保措施還未完善，平臺就已經(jīng)結(jié)束鉆井進(jìn)入采氣生產(chǎn)階段。這可能導(dǎo)致環(huán)境污染事故發(fā)生。此外，對油氣開發(fā)活動的環(huán)境監(jiān)管，還要依靠油氣公司依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和自身HSE（健康、安全與環(huán)境）標(biāo)準(zhǔn)體系的自律行動。據(jù)了解，中石油、中石化等頁巖氣開采巨頭均制定了HSE標(biāo)準(zhǔn)體系用于指導(dǎo)油氣開采作業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)實踐。

　　四是壓裂液披露存在技術(shù)和制度障礙。

　　用于頁巖氣儲層改造的壓裂液主要組分為水，其它還包括各種添加劑�；瘜W(xué)添加劑的數(shù)量視各氣井具體情況而定。典型的壓裂處理過程需要使用十多種低濃度的化學(xué)添加劑，具體數(shù)量依據(jù)水和壓裂頁巖儲層的性質(zhì)有所不同。

　　采取標(biāo)準(zhǔn)化方式完整披露此類化學(xué)添加劑不僅有利于公眾了解潛在的環(huán)境風(fēng)險，也有助于環(huán)保部門制定污染事故應(yīng)急響應(yīng)計劃，同時能夠支持醫(yī)療專業(yè)人員診斷和治療患者。

　　盡管我國已頒布《危險化學(xué)品安全管理條例》、《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》和《環(huán)境信息公開辦法》等制度，但對于監(jiān)管頁巖氣開采企業(yè)披露壓裂液組分方面，尚未形成有效約束。

　　此外，我國迄今未能實現(xiàn)壓裂液等國外核心技術(shù)領(lǐng)域的國產(chǎn)化，甚至對于其中的化學(xué)成分組成也還處于未知狀態(tài)，部分企業(yè)出于商業(yè)秘密角度考慮也拒絕向環(huán)保部門提供其試劑的化學(xué)組成進(jìn)行備案，這非常不利于環(huán)保部門對頁巖氣開發(fā)特別是水力壓裂過程的環(huán)境監(jiān)管。

　　目前作業(yè)區(qū)塊多處于典型的喀斯特地貌，地下溶洞、水系比較發(fā)達(dá)，而開發(fā)企業(yè)提供的壓裂液返排率數(shù)據(jù)很低，加上化學(xué)添加劑組分不能公開披露，這無疑加劇了環(huán)境部門的風(fēng)險防控壓力。

　　五是油基鉆屑等固體廢棄物處置標(biāo)準(zhǔn)缺失。

　　頁巖氣等非常規(guī)油氣井為提高采收率，普遍使用多段壓裂方式，為造斜段和水平段普遍采用油基泥漿以確保井壁穩(wěn)定，產(chǎn)生的含油鉆屑屬危險廢物，處理工藝復(fù)雜，處理費用高。

　　油基鉆屑具有較高熱值，可進(jìn)行多種形式的回收再利用，但依據(jù)現(xiàn)有危險廢物判斷標(biāo)準(zhǔn)，油基鉆屑只能作為危廢進(jìn)行處理，這在一定程度上阻礙了其再利用的程度。

　　對于鉆屑的處理方式國家也缺乏統(tǒng)一要求和管理。目前各油氣開發(fā)公司單位都沿用各自處理規(guī)程要求，在各個鉆井平臺分散處理或填埋。這雖然有利于廢棄物快速處理、減少運輸污染風(fēng)險和運輸成本，但存在占地面積過大、處理不完全、易對土壤形成二次污染等問題，難以統(tǒng)一監(jiān)管。

　　加強頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的建議

　　一是構(gòu)建頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管長效協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　我國頁巖氣勘探開發(fā)應(yīng)堅持“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的基本原則。環(huán)保部門要加強國土資源、發(fā)改、能源和水利等相關(guān)利益部門的溝通，明確職責(zé)范圍，建立信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，提高綜合決策能力，推動環(huán)境保護(hù)融入頁巖氣資源管理、發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中，為協(xié)同控制頁巖氣開發(fā)進(jìn)程中的各類環(huán)境風(fēng)險提供機(jī)制保障。

　　同時，通過宣傳教育，增強公民參與意識，培育國內(nèi)環(huán)保組織發(fā)展，鼓勵環(huán)保組織發(fā)揮社會監(jiān)督作用，積極探索頁巖氣開發(fā)環(huán)境問題的社會化治理模式。

　　二是盡快出臺頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管暫行辦法。

　　以貫徹落實新環(huán)保法和黨的十八屆四中全會依法治國精神為契機(jī)，強化“在保護(hù)中發(fā)展”意識，嚴(yán)格執(zhí)行頁巖氣開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評制度等環(huán)保法律制度。結(jié)合《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《環(huán)境影響評價法》等法律修訂工作，盡快制定基于我國現(xiàn)有技術(shù)現(xiàn)狀的頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理暫行規(guī)定，對頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方面提供指導(dǎo)和規(guī)范，確保環(huán)境監(jiān)管盡快到位。

　　同時，鼓勵地方政府因地制宜出臺頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的地方性法規(guī)和相關(guān)管理辦法。

　　三是加快提出頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管綜合能力建設(shè)方案。

　　借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合本國國情，抓緊針對頁巖氣開發(fā)的關(guān)鍵風(fēng)險點和監(jiān)管要素制定相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范及其他相關(guān)管理規(guī)范，推進(jìn)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管綜合能力建設(shè)。

　　具體而言，一是在環(huán)境準(zhǔn)入環(huán)節(jié)應(yīng)加快研究制定用于規(guī)范頁巖氣資源評價、勘探開發(fā)以及商業(yè)化開采的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，要求相關(guān)油氣公司在頁巖氣開發(fā)前進(jìn)行詳細(xì)而恰當(dāng)?shù)乃|(zhì)和空氣質(zhì)量背景值測試，同時，探索許可證管理的制度設(shè)計。

　　二是在鉆井環(huán)節(jié)可借鑒美國各州經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)開采常規(guī)油氣的推薦做法，針對套管和固井作業(yè)做出具體環(huán)境保護(hù)規(guī)定。特別是各企業(yè)在執(zhí)行增產(chǎn)作業(yè)之前，應(yīng)向環(huán)保等相關(guān)部門提交每個氣井的監(jiān)控報告，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠確定固井作業(yè)是否已妥善完成。

　　三是推進(jìn)制定頁巖氣開采的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)、廢水處理處置相關(guān)規(guī)定，以及油基鉆屑等固體廢棄物處置規(guī)范，并對水力壓裂法出臺專門技術(shù)規(guī)范，加強地表水和地下水的水質(zhì)管理。

　　四是推動制定頁巖氣開發(fā)的廢水地下灌注管理規(guī)范，提出公開披露壓裂液組分信息的相關(guān)環(huán)保要求。

　　五是出臺適用于頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境監(jiān)督檢查的相關(guān)管理規(guī)定，推動建立污染責(zé)任事故防范以及事故應(yīng)急管理辦法。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心）