18日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進(jìn)會(huì)議，部署進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|北振興工作。會(huì)議審議通過《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略部署加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》和《東北振興“十三五”規(guī)劃》�？偫碇赋�，“關(guān)鍵還是解決制約發(fā)展的體制機(jī)制問題，在改革開放中實(shí)現(xiàn)東北振興�！�

　　近幾年來，東北地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速降幅過大（增速居于全國末端）、財(cái)政收入快速下滑（一度出現(xiàn)負(fù)增長）、收支矛盾尖銳、大批企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難、不良貸款率攀升、資產(chǎn)負(fù)債表惡化、人口和人才凈流出等諸多問題，陷入了“東北困局”�！皷|北困局”該如何破局？怎樣轉(zhuǎn)變理念，統(tǒng)籌全局，推動(dòng)改革？東北能否盡快打破困局、迎來柳暗花明？

　　1.東北經(jīng)濟(jì)步履維艱

　　東北地區(qū)是新中國工業(yè)發(fā)展的搖籃，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度成為國民驕傲，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上書寫了輝煌的一頁。1978年，遼寧的GDP是廣東的兩倍，全國經(jīng)濟(jì)總量排名前十的城市有四個(gè)在東北。改革開放后，東北的發(fā)展速度慢于全國平均，更是落后南方一些省份。1980年到2003年，東三省GDP年均增長大約9%，低于全國平均增速，其經(jīng)濟(jì)總量也被南方發(fā)達(dá)省份遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過。為了推動(dòng)?xùn)|北發(fā)展，中央于2003年作出實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的重大決策。此后，國家對(duì)東北采取了包括增值稅轉(zhuǎn)型先行先試、增加轉(zhuǎn)移支付等特殊扶持政策。2003-2012年，東北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值比2002年翻了兩番多，年均增長達(dá)12.7%，高于同期全國平均10.7%的增速。

　　然而自2014年以來，東北經(jīng)濟(jì)沒有延續(xù)振興的勢(shì)頭，而是出現(xiàn)加速下滑，陷入了“東北困局”。2014年，黑吉遼三省的GDP增速分別為5.7%、6.5%、5.8%，居于全國倒數(shù)第二、第四與第三；2015年，此三省的GDP增速分別為5.7%、6.5%、3%，居于全國倒數(shù)第二、第四與第一；2016年上半年，此三省的GDP增速分別為5.7%、6.7%和-1%，處于全國倒數(shù)第三、第六與第一。財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值等其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)反映出來的情況，同樣不容樂觀。例如，在財(cái)政收入方面，2014年遼寧財(cái)政收入負(fù)增長，黑吉遼三省增幅分別居于全國倒數(shù)第二、第三和第一；在固定資產(chǎn)投資上，2016年上半年，黑吉遼三省增幅分別居于全國倒數(shù)第二、第九和第一。

　　為解決東北困局，今年4月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，標(biāo)志著新一輪“東北振興”戰(zhàn)略的全面啟動(dòng)。

　　2.東北困局的三大癥結(jié)

　　“東北困局”非一時(shí)之困、朝夕之故，也非單一因素所致。總體而言，三大癥結(jié)導(dǎo)致了東北困局：一是因體制機(jī)制、政府與市場(chǎng)關(guān)系不合理、政府職能轉(zhuǎn)換不到位等因素引起的營商與發(fā)展環(huán)境惡化。東北地區(qū)政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未完全理順，市場(chǎng)在一些領(lǐng)域的決定性作用并未完全發(fā)揮，呈現(xiàn)“大政府、小市場(chǎng)”的特征。政府簡政放權(quán)改革和職能轉(zhuǎn)換還不到位，對(duì)市場(chǎng)存有過度和不當(dāng)干預(yù)，給企業(yè)帶來了較高的制度性交易成本，致使?fàn)I商環(huán)境較差。例如，存在審批程序不合理、審批時(shí)間長、材料多、收費(fèi)多、手續(xù)多、蓋章多等問題，使企業(yè)在行政審批中的時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本和搜索成本等較高；中介收費(fèi)不規(guī)范，隱形收費(fèi)較多，有的地方甚至較為混亂，提高了企業(yè)運(yùn)行成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本和人才是“用腳投票”。營商與發(fā)展環(huán)境惡化，帶來人口外流、民營企業(yè)發(fā)展緩慢、民間投資意愿低、市場(chǎng)活力弱等諸多問題。2016年上半年數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)民間投資滑落最為嚴(yán)重，其中遼寧為58.1%的負(fù)增長。

　　二是在全球和全國經(jīng)濟(jì)增速放緩的大趨勢(shì)下，東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的負(fù)面效應(yīng)加速凸顯、擴(kuò)大。東北困境集中爆發(fā)看似偶然，實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期不合理矛盾的累積。“退潮后才知道誰在裸泳”。在經(jīng)濟(jì)上行期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理帶來的問題被掩蓋。在經(jīng)濟(jì)增長大潮退去后，原有的矛盾、問題就會(huì)加速凸顯，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大抑制效應(yīng)。東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，過度依賴傳統(tǒng)重化工業(yè)。例如，黑龍江傳統(tǒng)重化工業(yè)占比達(dá)80%左右，遼寧的裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)比重超過70%。過度依賴傳統(tǒng)重化工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受國內(nèi)外市場(chǎng)需求萎縮的沖擊較大，在經(jīng)濟(jì)下行期呈現(xiàn)加速收縮趨勢(shì)。其二，國有占比較高，國企改革的歷史包袱重，歷史遺留問題使其發(fā)展“雪上加霜”。其三，資源型城市和經(jīng)濟(jì)占比較大。東北三省的多數(shù)主要城市屬于資源型城市，資源、能源價(jià)格走低，使其經(jīng)濟(jì)加速下行，并加大了其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度。

　　三是因資源配置低效、企業(yè)成本、利潤下降等引起企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展動(dòng)力不足�！敖┦髽I(yè)”、產(chǎn)能過剩等問題在東北尤為突出，帶來大量資源的低效和無效配置。大量央企、國企，壟斷了要素資源，加上重化工業(yè)資金密集的特點(diǎn)，使新生民營企業(yè)很難從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部獨(dú)立生長起來，也很難形成產(chǎn)業(yè)集群和各類企業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的局面。人工成本、融資成本、環(huán)保成本等成本增加，拖累企業(yè)利潤，影響企業(yè)投資和創(chuàng)新能力，使經(jīng)濟(jì)缺乏活力，難以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　3.東北發(fā)展并非山窮水盡

　　一度看似懸崖式的經(jīng)濟(jì)下跌，讓人們對(duì)東北的發(fā)展頗為揪心，一些人甚至發(fā)出“投資不過山海關(guān)”等極為悲觀的論調(diào)。東北發(fā)展，真到了山窮水盡的地步嗎？其實(shí)，東北發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)依然存在，且隨著國家有關(guān)戰(zhàn)略的實(shí)施，東北地區(qū)也將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

　　首先，東北具有諸多優(yōu)勢(shì)。工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，擁有一批關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；礦產(chǎn)、森林、土地等資源豐富、人口密度低、勞動(dòng)力素質(zhì)和技術(shù)水平比較高，科教、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等支撐能力較強(qiáng)；區(qū)位條件優(yōu)越，沿邊沿海優(yōu)勢(shì)明顯，地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈中心，是整個(gè)東北亞地理、文化、經(jīng)濟(jì)交流的樞紐。

　　其次，與“中國制造2025”“一帶一路”等國家重大戰(zhàn)略相契合，東北發(fā)展新機(jī)遇不少�！爸袊圃�2025”，是我國實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略第一個(gè)十年的行動(dòng)綱領(lǐng)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》提出，要將東北地區(qū)打造成為實(shí)施“中國制造2025”的先行區(qū)，發(fā)展高端制造業(yè)，這可充分發(fā)揮東北的工業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，有利于實(shí)現(xiàn)東北工業(yè)經(jīng)濟(jì)的第二次騰飛。“一帶一路”，是我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)、促進(jìn)地區(qū)共同利益而實(shí)施的重大戰(zhàn)略。東北地區(qū)位于東北亞的中心地帶，有著與俄、日、韓、蒙等國開展經(jīng)濟(jì)合作的天然區(qū)位優(yōu)勢(shì)。國家將東北三省定位為我國向北開放的重要窗口，以東北為重心，打造陸上絲綢之路北線——“琿春-吉林-長春-滿洲里-俄羅斯-歐洲”，這為東北外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入巨大動(dòng)力。

　　在具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)下，東北陷入發(fā)展困境，雖與這次經(jīng)濟(jì)下行有關(guān)，但最重要原因還在于改革上的“欠賬”。無論是簡政放權(quán)等方面的改革，還是國有企業(yè)等其他改革，進(jìn)展都較為緩慢。此外，支持東北發(fā)展的政策和規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，尚未形成合力。一些規(guī)劃也缺少實(shí)質(zhì)性解決之策，難以落地。

　　4.東北破局需系統(tǒng)性改革

　　打破東北困局，將資源包袱、重工業(yè)包袱等轉(zhuǎn)化為真正的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須轉(zhuǎn)變觀念和思路，推行系統(tǒng)性綜合改革。在觀念和思路上，首先要從依靠支持轉(zhuǎn)到挖掘自身潛力、激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力上來。僅靠國家層面支持援助、靠財(cái)政和金融體系的輸血，并不能拯救東北經(jīng)濟(jì)。通過政府的自我改革，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。其次，要從沿襲下來的產(chǎn)業(yè)分工思維轉(zhuǎn)到區(qū)域、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上來，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建特色鮮明的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。而更重要的推行系統(tǒng)性綜合改革，則需突出抓好以下五點(diǎn)：其一，簡政放權(quán)與能力建設(shè)相結(jié)合，加快推進(jìn)政府綜合改革。完善包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單在內(nèi)的清單管理機(jī)制，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，取消和調(diào)整制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、束縛企業(yè)活力和創(chuàng)造力的行政審批事項(xiàng)，更好地向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)。規(guī)范和明確政府的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，在精簡審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化審判管理流程，推行多規(guī)合一、多評(píng)合一，信息互換、監(jiān)管互認(rèn)，搭建信息和服務(wù)平臺(tái)，降低制度性交易成本。推進(jìn)市縣審批層級(jí)一體化改革，賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，減少審批層次。

　　其二，國企綜合改革先行先試，盤活資產(chǎn)、激發(fā)活力。設(shè)立國企綜合改革試驗(yàn)區(qū)，盡快在國企改革的關(guān)鍵問題上實(shí)現(xiàn)新突破。將去產(chǎn)能、去“僵尸企業(yè)”與國有企業(yè)改革有機(jī)結(jié)合，調(diào)整國有資本（資產(chǎn)）存量結(jié)構(gòu)，在做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的前提下，兼并重組、處置低效國有資產(chǎn)，激活社會(huì)資源，使資源在社會(huì)整體層面得到優(yōu)化配置。與去杠桿相結(jié)合，采取債轉(zhuǎn)股的形式，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)混合所有制改革，降低企業(yè)負(fù)債，增強(qiáng)其競爭能力和發(fā)展活力。通過多種形式，鼓勵(lì)非國有資本參與國企改革。結(jié)合國際國內(nèi)需求，立足于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的新定位，通過優(yōu)化重組、轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升國有經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力，催生新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

　　其三，推動(dòng)財(cái)政綜合改革，統(tǒng)籌財(cái)力分配。推動(dòng)財(cái)政綜合改革，目的是在收支矛盾尖銳的制約下，一方面更好地發(fā)揮財(cái)政為經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革托底的作用；另一方面，降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力。為此，需要改革財(cái)力分配方式，統(tǒng)籌使用財(cái)政資金。試行國有資本劃歸社保，充實(shí)社保實(shí)力，彌補(bǔ)社�；鹑笨�；改革國有土地出讓金收入的使用范圍和方法，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力；改革庫款考核制度，清理專戶結(jié)余，統(tǒng)籌回收沉淀資金，增加民生保障能力；整合財(cái)政專項(xiàng)資金和基金，完善退出機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率。

　　其四，實(shí)行創(chuàng)新支持機(jī)制綜合改革，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。發(fā)揮高校和科研院所的積極作用，建立政府與高校、科研院所、企業(yè)聯(lián)合建設(shè)研發(fā)平臺(tái)和創(chuàng)新平臺(tái)，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用；推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，支持企業(yè)之間組建產(chǎn)業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，開展行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)；完善支持自主創(chuàng)新的科技金融政策體系，構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與政策支持機(jī)制；進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、技術(shù)研發(fā)準(zhǔn)備金等財(cái)稅政策，加大投資抵免力度，支持自主創(chuàng)新。完善人才激勵(lì)機(jī)制，為其提供宜居宜業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

　　其五，培育民營經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化東北地區(qū)企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)。圍繞當(dāng)前民間投資下滑問題，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，健全企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案、監(jiān)管等制度，實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單、行政審批清單、政府監(jiān)管清單管理。落實(shí)企業(yè)投資主體地位，提高投資有效性。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域，實(shí)行公開市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域。完善制度及懲戒機(jī)制，培育市場(chǎng)契約精神，建立公平競爭的市場(chǎng)秩序，降低企業(yè)維權(quán)、打假等成本。（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員）