一、多元化糾紛解決機(jī)制的理念與實(shí)踐

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制發(fā)生了深刻變化，社會(huì)治理體系也隨之轉(zhuǎn)型，由訴訟與非訴訟機(jī)制構(gòu)成的多元化糾紛解決機(jī)制成為社會(huì)治理的應(yīng)然選擇。世紀(jì)之交，國(guó)家將綜合治理確立為社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略方針；2006年黨的十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，清晰地勾畫(huà)出多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展藍(lán)圖；十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，正式將多元化糾紛解決機(jī)制確立為法治建設(shè)的目標(biāo)。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，指出完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，對(duì)于保障群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

　　進(jìn)入新世紀(jì)以后，人民法院適時(shí)調(diào)整司法政策，逐步成為推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展的核心力量。2002年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，推動(dòng)人民調(diào)解走向復(fù)興。最高人民法院從2004年開(kāi)始，連續(xù)三個(gè)司法改革五年綱要都將促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制作為重要目標(biāo)，建立了一批試點(diǎn)和示范法院，推動(dòng)了一系列重要的創(chuàng)新。同時(shí)注重與各相關(guān)行政部門(mén)和社會(huì)組織協(xié)作，制定發(fā)布了《關(guān)于健全訴訟與非訴訟銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（2009年），同16家單位共同簽署《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2011年），并通過(guò)與相關(guān)部門(mén)會(huì)簽協(xié)議等方式推動(dòng)專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解的發(fā)展。2015年4月9日，最高人民法院在四川眉山召開(kāi)“全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)”，將這一工作推上新的階段。與此同時(shí)，各地各級(jí)人民法院通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新在本地多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展中發(fā)揮了引領(lǐng)作用：支持人民調(diào)解和仲裁、對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)、法官進(jìn)入基層社區(qū)，指導(dǎo)、培訓(xùn)基層人民調(diào)解，建設(shè)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，引入社會(huì)力量參與法院訴前調(diào)解、特邀調(diào)解、協(xié)助調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人以非訴訟方式解決糾紛等。

　　我國(guó)法院有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐顯示出以下特點(diǎn)：

　　首先，適應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的客觀(guān)需求。該機(jī)制是法院針對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益沖突的復(fù)雜性、當(dāng)事人選擇的多樣性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化的差異性以及司法訴訟及治理體系存在的問(wèn)題，通過(guò)“摸著石頭過(guò)河”、因地制宜、不斷探索而形成的實(shí)踐創(chuàng)新。

　　其次，顯示出鮮明的中國(guó)特色。我國(guó)現(xiàn)有立法難以在短期內(nèi)推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展和頂層設(shè)計(jì)，各相關(guān)部門(mén)利益糾結(jié)掣肘，非訴訟機(jī)制能力和作用有限，社會(huì)缺失誠(chéng)信、自律、協(xié)商、理性的解紛文化，法律職業(yè)對(duì)調(diào)解的認(rèn)同和參與程度低，而人民司法則以便利和低成本為特點(diǎn)，在這種背景下，非訴訟機(jī)制不能充分替代分流訴訟，各種糾紛持續(xù)向法院集中。法院在多元化糾紛解決機(jī)制建構(gòu)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，不僅僅是為了緩解法院的訴訟壓力，更重要的是彌補(bǔ)制度短板，支持非訴訟機(jī)制的發(fā)展，其結(jié)果則是造福于社會(huì)，使民眾和當(dāng)事人獲益，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和善治。

　　最后，回應(yīng)了世界司法改革的潮流，符合司法規(guī)律。20世紀(jì)后期，世界各國(guó)以“接近司法/正義”（Access to Justice）為口號(hào)的民事司法改革，一方面通過(guò)非訴訟機(jī)制（ADR）對(duì)訴訟進(jìn)行分流減量，緩解司法壓力，提高司法效率，克服司法資源短缺的困境；另一方面，通過(guò)司法的社會(huì)化，強(qiáng)化社會(huì)糾紛解決的能力，使公民有機(jī)會(huì)獲得具體而符合實(shí)際的正義，即及時(shí)、便捷、經(jīng)濟(jì)、平和地解決糾紛的權(quán)利，通過(guò)ADR克服訴訟的固有弊端，尋求更圓滿(mǎn)的解紛結(jié)果。法院作為“司法的多元化通道體系”（multi- door system of justice），承擔(dān)起了對(duì)ADR的促進(jìn)和制約功能，由此也導(dǎo)致了司法功能的擴(kuò)大或轉(zhuǎn)變。隨著ADR的優(yōu)勢(shì)日益被實(shí)踐證實(shí)，很多國(guó)家已經(jīng)將調(diào)解設(shè)置為法定必經(jīng)程序（強(qiáng)制調(diào)解），將ADR推廣到刑事和行政領(lǐng)域，并創(chuàng)建了各種新型機(jī)制，如監(jiān)察專(zhuān)員制度和救助基金等。我國(guó)法院有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制的政策和實(shí)踐，既符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也順應(yīng)了當(dāng)代世界善治之大勢(shì)。

　　二、多元化糾紛解決機(jī)制與司法改革

　　在新一輪司法改革中，健全多元化糾紛解決機(jī)制不僅再次被確立為改革目標(biāo)之一，實(shí)際上也成為實(shí)現(xiàn)司法改革整體目標(biāo)的重要保障措施，對(duì)于紓解司法改革中一些無(wú)法回避的困境或悖論具有反思的意義。包括：

　　1.司法改革員額制與立案登記制之間的悖論。新一輪司法改革提出維護(hù)加強(qiáng)審判獨(dú)立和司法權(quán)威，實(shí)行法官員額制度。這一目標(biāo)旨在精簡(jiǎn)法官人數(shù)、提高職業(yè)化程度，進(jìn)而轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的低端司法模式，提升司法在解決社會(huì)糾紛中的功能和地位。這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)本應(yīng)以訴訟減量為前提，將大量瑣細(xì)糾紛導(dǎo)向法院外或訴訟外解決，以保證稀缺和優(yōu)質(zhì)的司法資源用于真正具有法律意義或非訴訟程序無(wú)法解決的案件上。然而，與此相悖，民事立案登記制改革卻以增量為導(dǎo)向，如果對(duì)案件不加任何限制，不僅會(huì)導(dǎo)致訴訟乃至虛假訴訟和訴訟濫用激增，進(jìn)一步增加法院的壓力，而且會(huì)對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制造成嚴(yán)重沖擊。這一趨勢(shì)如果不能得到遏制或緩解，低端司法的模式將無(wú)法轉(zhuǎn)變，而員額制的改革目標(biāo)必然前途未卜。

　　2.審判規(guī)律與社會(huì)對(duì)審判質(zhì)量及效果的要求之間的悖論。司法改革強(qiáng)調(diào)遵循司法規(guī)律，建立以審判為中心的司法程序，這無(wú)疑是非常正確的。然而，與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)司法、審判質(zhì)量提出的要求、指標(biāo)以及司法責(zé)任制卻隱含著一種對(duì)訴訟不切實(shí)際的期待以及對(duì)司法能力、訴訟程序局限性的忽略或低估。例如，能否以當(dāng)事人滿(mǎn)意作為衡量審判質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)？司法訴訟程序公正是否必然帶來(lái)實(shí)質(zhì)公正？各種審判工作指標(biāo)，如審限、上訴率、結(jié)案率等是否符合司法規(guī)律，脫離這些指標(biāo)，如何評(píng)價(jià)裁判的質(zhì)量？裁判結(jié)果的“錯(cuò)誤”是否必須和能夠追究法官的責(zé)任？毫無(wú)疑問(wèn)，法治應(yīng)以保障公民訴權(quán)和司法救濟(jì)、維護(hù)司法權(quán)威為前提，但同時(shí)也必須客觀(guān)評(píng)價(jià)和承認(rèn)訴訟的固有局限，不僅司法資源的短缺和訴訟程序的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法回避，而且以程序公正為本的司法程序并不必然能得到當(dāng)事人滿(mǎn)意的結(jié)果和最佳社會(huì)效果。正是基于對(duì)司法規(guī)律、特點(diǎn)及訴訟局限性的認(rèn)識(shí)，當(dāng)代社會(huì)才強(qiáng)調(diào)發(fā)揮ADR的效益、自治以及協(xié)商優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)情理法的融通和衡平正義，獲得雙贏(yíng)（多贏(yíng)）的解紛實(shí)效，緩解訴訟程序和法律裁判的剛性，即所謂“壞的調(diào)解優(yōu)于好的判決”；同時(shí)致力于適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新需求，為公眾和弱勢(shì)群體提供更加主動(dòng)、便捷和專(zhuān)門(mén)化的救濟(jì)，如救助基金、交通事故、醫(yī)療事故、消費(fèi)者保護(hù)等專(zhuān)門(mén)處理機(jī)制。無(wú)論如何，唯有奠定夯實(shí)解紛機(jī)制金字塔的基礎(chǔ)和底部即非訴訟機(jī)制，才能使處于塔尖的司法之作用與權(quán)威得以彰顯。

　　3.加強(qiáng)法院審判職能與社會(huì)責(zé)任之間的悖論。本輪司法改革注重加強(qiáng)法官在審判中的獨(dú)立性，強(qiáng)化法院的審判職能，嚴(yán)格限制各種權(quán)力和非司法因素對(duì)審判的干擾，這確是法治的重大進(jìn)步。但如果將這一目標(biāo)解釋為審判權(quán)統(tǒng)屬于“中央事權(quán)”，基層法院無(wú)須參與地方治理、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，法官無(wú)須接觸社會(huì)、關(guān)注民情，則必然會(huì)導(dǎo)向極端，與我國(guó)人民法院的體制、司法為民的要求和實(shí)際功能不符。我國(guó)地方法院法官由人大任命，法院必須接受地方黨委、人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，基層法院在獨(dú)立行使審判職能的同時(shí)，承擔(dān)著不可替代的社會(huì)治理功能。法院通過(guò)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)和駐村、社區(qū)法官指導(dǎo)支持社會(huì)組織參與矛盾糾紛的預(yù)防化解，有利于維護(hù)基層穩(wěn)定和社會(huì)自治，保護(hù)弱勢(shì)群體特殊利益，預(yù)防和及早快速化解糾紛，傳承傳統(tǒng)道德，弘揚(yáng)主流價(jià)值觀(guān)，培養(yǎng)和諧的糾紛解決文化。如果基層法院拒不履行這些社會(huì)責(zé)任，無(wú)疑會(huì)被地方民眾和黨政機(jī)構(gòu)報(bào)以質(zhì)疑和疏離。

　　司法改革的價(jià)值和目標(biāo)之所以出現(xiàn)這些悖論，一方面說(shuō)明目前我國(guó)在頂層設(shè)計(jì)方面還存在經(jīng)驗(yàn)、能力和理性不足的問(wèn)題，另一方面也顯示出改革本身的艱巨性。解決這些矛盾仍需要依靠實(shí)踐理性和創(chuàng)新探索，如何在現(xiàn)行法律和制度空間中尋找突破口則是能否成功的關(guān)鍵。由于多元化糾紛解決機(jī)制的政策建立在對(duì)司法訴訟的反思之上，恰好可以成為突破口之一（并非唯一和全部），其意義在于：（1）整合司法資源、分流訴訟，減輕或緩解立案登記制給法院帶來(lái)的案件壓力，保障員額制及相關(guān)改革的實(shí)現(xiàn)。（2）發(fā)揮非訴訟方式在解紛效果方面的優(yōu)勢(shì)，輔助解決重大疑難案件、群體訴訟案件、弱勢(shì)群體訴求、公益訴訟、申訴信訪(fǎng)等復(fù)雜問(wèn)題。（3）將當(dāng)事人平等參與和社會(huì)參與作為推進(jìn)司法民主、恢復(fù)性司法和解決新型社會(huì)問(wèn)題的渠道，推動(dòng)刑事和解及行政和解創(chuàng)新發(fā)展。（4）形成法院參與社會(huì)治理和聯(lián)系社區(qū)民眾的紐帶，提高法院的公信力、親和力和社會(huì)形象，培養(yǎng)基層法官的綜合素質(zhì)。

　　三、法院在完善多元化糾紛解決機(jī)制中的作用

　　毫無(wú)疑問(wèn)，多元化糾紛解決機(jī)制不可能由司法機(jī)關(guān)單槍匹馬地推動(dòng)，法院的引領(lǐng)作用也存在限度，其建構(gòu)和完善最終必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和立法實(shí)現(xiàn)。目前，中央已提出了多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)完善的宏觀(guān)發(fā)展戰(zhàn)略：堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門(mén)職能作用，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與矛盾糾紛化解；堅(jiān)持源頭治理、預(yù)防為主，將預(yù)防矛盾糾紛貫穿重大決策、行政執(zhí)法、司法訴訟等全過(guò)程；堅(jiān)持人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)通過(guò)先行調(diào)解等方式解決問(wèn)題；堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式化解各類(lèi)矛盾糾紛。要著力完善制度、健全機(jī)制、搭建平臺(tái)、強(qiáng)化保障，推動(dòng)各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合，建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。

　　由于短期內(nèi)自上而下地通過(guò)立法建立統(tǒng)一和科學(xué)系統(tǒng)的多元化糾紛解決機(jī)制尚難以實(shí)現(xiàn)，因此，在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方和各相關(guān)部門(mén)實(shí)踐創(chuàng)新、差異化發(fā)展仍是現(xiàn)實(shí)需要，而法院則需要將多元化糾紛解決機(jī)制推向新階段。其中當(dāng)務(wù)之急包括：

　　1.積極提出相關(guān)立法提案和建議，促進(jìn)國(guó)家建立、改革和整合各種非訴訟和專(zhuān)門(mén)性解紛程序。在特定類(lèi)型的糾紛處理中建立法定前置性非訴訟程序，整體性替代普通訴訟程序和一般司法管轄，如勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通事故賠償、醫(yī)療糾紛、環(huán)境污染糾紛等，法院僅保留上訴、復(fù)審等終局性司法審查和救濟(jì)權(quán)。

　　2.積極參與地方政府多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。促進(jìn)通過(guò)地方立法等方式，因地制宜地將各地已經(jīng)建立的一站式或?qū)ｉT(mén)性解紛機(jī)制，如勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通事故賠償、醫(yī)療糾紛處理機(jī)制確立為訴訟前置程序，引導(dǎo)糾紛在法院外得到解決。法院通過(guò)保證其與訴訟程序的銜接，提供司法保障和救濟(jì)途徑。

　　3.支持各種非訴訟解紛組織的發(fā)展。通過(guò)審核、培訓(xùn)等方式將其納入特邀調(diào)解、委托調(diào)解及司法確認(rèn)范圍，加強(qiáng)監(jiān)督、司法審查和救濟(jì)，以保證其合法有序地提供社會(huì)服務(wù)。

　　4.建成訴訟與非訴訟機(jī)制銜接平臺(tái)。引進(jìn)社會(huì)力量參與法院各類(lèi)調(diào)解，與訴訟服務(wù)相結(jié)合，為當(dāng)事人提供多種選擇，引導(dǎo)其采用非訴方式解決糾紛。

　　5.突破瓶頸，在現(xiàn)行制度和法律的空間進(jìn)行創(chuàng)新。探索以“先行調(diào)解”為載體的調(diào)解前置：（1）對(duì)物業(yè)糾紛、小額債務(wù)糾紛、房屋租賃糾紛等設(shè)立法定前置調(diào)解制度，指定專(zhuān)門(mén)的調(diào)解機(jī)構(gòu)及程序，調(diào)解不成方可進(jìn)入訴訟，一審終審。以確立雙方當(dāng)事人參與調(diào)解的義務(wù)，克服調(diào)解啟動(dòng)的障礙，同時(shí)保障其訴權(quán)。（2）將家事程序（包括離婚、三費(fèi)、繼承、撫養(yǎng)權(quán)等案件）從普通民事訴訟程序中分離出來(lái)，建立獨(dú)立的前置性調(diào)解程序，引進(jìn)具有專(zhuān)門(mén)資質(zhì)的社會(huì)人士擔(dān)任家事調(diào)解員先行調(diào)解，最終實(shí)現(xiàn)家事審判非訟化。（3）將小額程序改造為強(qiáng)制調(diào)解，除法官外，可由法院輔助人員或社會(huì)人士（調(diào)解員、仲裁員、律師）進(jìn)行調(diào)解+裁決的處理。