十八屆五中全會(huì)明確提出，國(guó)家將實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。前不久，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》也明確提出適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)。中國(guó)環(huán)保正在迎來(lái)一場(chǎng)重要的體制改革，涉及的利益各方都準(zhǔn)備好了嗎？

　　垂直管理需要明晰哪些問(wèn)題？

　　實(shí)行省以下市（縣）監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，按照直觀理解，應(yīng)該是省級(jí)環(huán)保部門將市縣級(jí)監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人財(cái)物全部納入統(tǒng)一管理，辦公場(chǎng)所、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等均由省級(jí)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一調(diào)派。這里有幾個(gè)問(wèn)題要進(jìn)一步明晰：

　　一是原來(lái)市縣機(jī)構(gòu)如何布設(shè)？各市級(jí)機(jī)構(gòu)若就地轉(zhuǎn)為以市為單位的分中心，縣級(jí)機(jī)構(gòu)仍以縣為單位，這樣可以保障快速反應(yīng)、迅速作戰(zhàn)的能力�？h和市的關(guān)系問(wèn)題也要提前考慮，應(yīng)在省直管還是市直管之間做好選擇題。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)該由誰(shuí)管？在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有縣級(jí)環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu)如監(jiān)察中隊(duì)，從理論上說(shuō)這些中隊(duì)也應(yīng)該一并上收。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村恰恰是環(huán)境管理最薄弱的環(huán)節(jié)，上收后基層環(huán)境管理工作缺乏抓手可能會(huì)更加舉步維艱。

　　三是新收編人員未來(lái)發(fā)展問(wèn)題如何考慮？對(duì)個(gè)體的關(guān)心也應(yīng)是改革關(guān)注的重點(diǎn)。這些人員目前可以在本級(jí)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部流動(dòng)，甚至可以交流到其他非環(huán)保部門。收編后，也要設(shè)計(jì)好制度允許人員跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)等左右或上下流動(dòng)。另外，同一省內(nèi)由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，收入差別大也是常態(tài)，統(tǒng)一收編后工資待遇調(diào)整需要慎重考慮。

　　如何理解新雙重管理體制？

　　目前的雙重管理主要體現(xiàn)為市縣環(huán)保部門都是地方政府的組成部門，地方政府直接管理其人財(cái)物，但一把手的任命要經(jīng)上級(jí)環(huán)保部門認(rèn)可，業(yè)務(wù)管理要聽(tīng)從上級(jí)環(huán)保部門指導(dǎo)監(jiān)督。改革，意味著現(xiàn)有的市（地）級(jí)環(huán)保部門以地方政府為主的管理體制宣告結(jié)束，新的雙重管理可能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：人員任命主導(dǎo)權(quán)在省里；管理工作碰到發(fā)展和環(huán)保的矛盾，主要服從上級(jí)環(huán)保部門。這里有一些細(xì)節(jié)要認(rèn)真考量。

　　一是正職和副職都是省里任命嗎？如果是，確實(shí)能方便統(tǒng)一管理，減少工作中的矛盾；如果不都是，會(huì)產(chǎn)生新的矛盾。二是市縣環(huán)保部門的其他干部管理是統(tǒng)一由地方負(fù)責(zé)，還是由省級(jí)負(fù)責(zé)？如果都由省級(jí)負(fù)責(zé)，意味著地方?jīng)]有人事權(quán)，只有支出責(zé)任。這種情況下讓地方做好配合工作難度很大。如果是由地方負(fù)責(zé)，這些干部也很難在本部門被提拔為負(fù)責(zé)人或主要負(fù)責(zé)人，上升空間受阻。三是縣級(jí)政府環(huán)保事權(quán)是否都收到市級(jí)？縣級(jí)環(huán)保局作為市級(jí)派出機(jī)構(gòu)，不再是地方政府組成部門，縣級(jí)地方政府應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)和權(quán)利等可能需要重新劃定。

　　適度上收監(jiān)測(cè)事權(quán)應(yīng)繼續(xù)破解什么難題？

　　《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》提出，環(huán)境保護(hù)部適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，準(zhǔn)確掌握、客觀評(píng)價(jià)全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況。為達(dá)到此目標(biāo)，應(yīng)繼續(xù)破解兩個(gè)難題：

　　一是被社會(huì)詬病多年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)數(shù)出多門、何者為真的問(wèn)題。按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，環(huán)境保護(hù)部要會(huì)同有關(guān)部門建設(shè)全國(guó)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)網(wǎng)共享、統(tǒng)一發(fā)布。希望能藉此做好頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各有關(guān)部門統(tǒng)一斷面點(diǎn)位、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法的統(tǒng)一考核、統(tǒng)一發(fā)布。否則，即使監(jiān)測(cè)權(quán)全部上收，只要各部委間數(shù)據(jù)不一致、結(jié)論不一致，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性還是會(huì)被社會(huì)詬病和懷疑。

　　二是第三方監(jiān)測(cè)運(yùn)維如何確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、可靠的問(wèn)題。這幾年很多地方通過(guò)招投標(biāo)，開展第三方監(jiān)測(cè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，希望解決數(shù)據(jù)真實(shí)性和可靠性的問(wèn)題。但是第三方也是企業(yè)，難逃逐利性本能，也一樣會(huì)追求成本最小化和利潤(rùn)最大化，會(huì)和政府的要求發(fā)生偏離。如果全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一委托監(jiān)測(cè)運(yùn)營(yíng)，為了管理簡(jiǎn)便、可控性強(qiáng)，可能一個(gè)省份最多只能幾家企業(yè)參加。運(yùn)營(yíng)商能否在這么大的地區(qū)范圍內(nèi)長(zhǎng)期做到設(shè)備定期和及時(shí)維護(hù)管理、確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，是一個(gè)重大課題。

　　因此，建議相關(guān)部門把持之以恒跟蹤管理好第三方企業(yè)作為今后工作重點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地放給市場(chǎng)。同時(shí)，要堅(jiān)持定期開展國(guó)控?cái)嗝媸止けO(jiān)測(cè)，做好防范和比對(duì)工作。

　　怎樣建立各制度間工作機(jī)制？

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察是環(huán)保部門的重要組成部分，也是環(huán)境管理制度的重要組成部分，與其他環(huán)境管理制度互相配合和支撐。目前和這兩項(xiàng)制度相聯(lián)系的制度包括環(huán)評(píng)、總量控制、排污申報(bào)、排污許可證、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、違法處罰、綠色信貸、綠色稅收、企業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境信訪、信息公開、生態(tài)補(bǔ)償以及目標(biāo)考核等多項(xiàng)制度。

　　兩支隊(duì)伍上收到省級(jí)，相應(yīng)的管理工作事權(quán)也上收，今后省市縣三級(jí)如何在環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察與其他相關(guān)管理制度之間，重新建立新的工作機(jī)制，并做好縱向、橫向銜接，是考驗(yàn)環(huán)保人智慧的一個(gè)新課題。尤其環(huán)境監(jiān)察主要涉及環(huán)境執(zhí)法工作，需要各級(jí)地方政府、有關(guān)部門，甚至司法機(jī)關(guān)共同參與才能完成。內(nèi)部的垂直管理和外部的橫向合作機(jī)制如何建立，急需認(rèn)真思索。

　　如何重新解讀地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)？

　　新環(huán)保法第一章總則明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和企事業(yè)單位環(huán)保行為行使監(jiān)督管理應(yīng)該是地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、地方環(huán)保部門履行統(tǒng)一監(jiān)督管理的應(yīng)有之意。

　　省以下監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)上收，市級(jí)環(huán)保部門的管理權(quán)上收，縣級(jí)環(huán)保部門又不屬于地方管理，沒(méi)有了監(jiān)測(cè)監(jiān)察手段，地方便無(wú)法及時(shí)掌握環(huán)境質(zhì)量和污染源等信息。市級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府如何履行監(jiān)督管理，政府和環(huán)保部門環(huán)境管理工作范圍和職能該如何調(diào)整，如何體現(xiàn)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，可能都有待重新解讀。

　　按照十八屆五中全會(huì)要求，環(huán)保體制改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，力爭(zhēng)“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。這項(xiàng)改革不僅僅涉及環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部利益各方行政體制和事權(quán)的變化、環(huán)境管理機(jī)制的調(diào)整，還涉及地方政府及其相關(guān)組成部門環(huán)保的職責(zé)和權(quán)利變化，確實(shí)應(yīng)該選擇有條件的地方先行先試，積累成功經(jīng)驗(yàn)后，再因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。

　　筆者認(rèn)為，此次改革的根本出發(fā)點(diǎn)在于進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、公眾的關(guān)系，正確處理權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一的關(guān)系，解決地方政府、環(huán)保部門以及相關(guān)部門工作中存在的缺位、越位和錯(cuò)位的問(wèn)題。歸根結(jié)底，要按照十八大要求，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)和民眾。只有基于此，改革才能上下齊心、左右認(rèn)可，從而順理成章、取得實(shí)效。