《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）從今年8月開始實施。它雖然只有19條﹑2000多字，卻是一份意義重大、突破點多、含金量高，對生態(tài)環(huán)境保護工作將產生重要影響的政策文件。掌握和實施《辦法》，需把握5個關鍵詞：掛擋傳動、主體分類、責任清單、追責方式、結果應用。

　　生態(tài)文明從理念到行動的傳動器

　　黨中央關于生態(tài)文明建設的重要文件以及習近平總書記的系列重要講話，都多次提出要“建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責”，“在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰”。隨著環(huán)保法律法規(guī)日益嚴格和人民群眾對環(huán)保依法治國的期待更加普及，對各級黨政領導干部的生態(tài)環(huán)境保護要求都在不斷上升。

　　可以看到，要求各級黨政領導者切實承擔起生態(tài)環(huán)境保護的責任，已經在全黨上下和全社會取得了共識。過去這些責任要求主要是通過道德感召和工作號召等方式進行的，起到了一定的作用，但這種方式彈性空間大、效果不穩(wěn)定，是一種軟約束。現(xiàn)在，《辦法》用制度來引領和規(guī)范領導干部的用權，凡是不履責、不作為或越位干擾履責的，都要按制度進行處理，這就使領導干部的生態(tài)環(huán)保行為在受到道德約束的同時還受到制度約束，形成制度屏障，效果更可靠。

　　《辦法》制定了一套具體可行的追責辦法，使中央提出的落實生態(tài)文明建設責任的基本理念，變成各級黨政領導者實際擔責的具體行動。這就好比一輛戰(zhàn)車，馬達轟鳴并不等于車輪飛轉，必須在動力系統(tǒng)與行走部件之間掛擋，才能驅使戰(zhàn)車奔馳�？梢哉f，《辦法》就是把上述生態(tài)文明基本理念與具體行動連接起來的傳動器，這是《辦法》的本質所在和基本定位。在《辦法》出臺之前，對于各類和各級領導干部究竟應該承擔哪些生態(tài)環(huán)保職責，失責之后又應該如何追究責任，一直沒有一個清晰的標準邊界和操作流程，這使得實際上被問責追責的情形少于應該問責追責的。

　　抓住生態(tài)環(huán)保工作中關鍵少數(shù)

　　把黨政領導干部作為生態(tài)環(huán)境保護工作的責任主體，并把黨委領導放在前面，體現(xiàn)了習近平總書記抓“關鍵少數(shù)”的工作思路。各級黨政領導者是當?shù)亟洕鐣l(fā)展的主要推動者和管理者，他們對采取什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方式具有很大的決策權和執(zhí)行權。生態(tài)環(huán)境問題是不合理的發(fā)展戰(zhàn)略和粗放型發(fā)展方式帶來的，因此，各級黨政領導者才是做好生態(tài)環(huán)保工作的根，是起決定性作用的“關鍵少數(shù)”，必須共同承擔生態(tài)環(huán)保的主體責任。抓住了這個根，就是牽住了生態(tài)環(huán)保工作的“牛鼻子”。

　　環(huán)境保護工作應實行黨政同責，在上個世紀90年代就提出來了。1998年江澤民同志在中央計劃生育與環(huán)境保護工作座談會上指出“進一步加強對計劃生育和環(huán)境保護工作的領導，堅持黨政一把手親自抓、負總責”，當時原國家環(huán)保總局的部分同志對黨政同責進行了一定的理論研究。此后，中央有關部門就一直在研究制定落實環(huán)境保護黨政同責的相關制度，很多地方先行一步，出臺了當?shù)氐狞h政同責落實辦法，例如2004年浙江省委﹑省政府就出臺了《浙江省環(huán)境違法行為責任追究辦法（試行）》。這次《辦法》中關于黨政同責的內容，是多年來中央和地方不斷探索實踐成果的凝練。

　　在黨政同責中，要特別強調地方黨委主要領導成員的生態(tài)環(huán)保責任，這是由我國特定的執(zhí)政體制決定的。黨委主要領導成員對當?shù)亟洕鐣l(fā)展戰(zhàn)略和大政方針具有根本性和決定性的作用，也掌握著使用干部的主要權力，這都對當?shù)厣鷳B(tài)文明建設和環(huán)境保護工作有重大影響。如果地方黨委主要領導成員不承擔生態(tài)環(huán)保的責任，僅由政府主要領導成員承擔責任，就會出現(xiàn)權責不一致的情況，新環(huán)保法規(guī)定的“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”就無法實現(xiàn)。

　　在《辦法》實施之后，黨委領導干部和政府領導干部都被追責的時候，誰的責任更重些？這取決于在哪些情形上出現(xiàn)了失責、違責現(xiàn)象。如果是在當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護的重大戰(zhàn)略和總體方向上出現(xiàn)決策失誤，那么黨委領導干部承擔的責任更大一些。如果主要是貫徹執(zhí)行環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，那么政府領導干部擔負的責任更大一些。有人說很多決策是集體研究決定的，由主要領導個人擔責是否合理？我們認為集體決策體制與領導人個人擔責之間，不排除有一定矛盾。但總體來看，領導人在決策過程中的實際決策權是大一些的，大多數(shù)情況下是有決定性作用的，所以在追責時領導人出面承擔責任也是合理的。

　　為了更好地推進追責工作，做到落實到人，《辦法》把黨政領導干部分為4種類型：黨政主要領導、黨政分管領導、政府工作部門領導、具有職務影響力的領導。這四者與現(xiàn)有的干部體系相對應，使在生態(tài)環(huán)保上擔負相關職責的領導干部都被覆蓋到了，有利于有針對性地開展追責工作。

　　責任清單促使守土有責

　　《辦法》是對各級黨政領導干部在生態(tài)環(huán)保方面正確用權的制度約束，首先明確劃分生態(tài)環(huán)保職責，再由領導干部各就各位。具體而言，對上述4類干部分別提出了共25種追責情形：針對地方黨政主要領導確定了8種追責情形；針對地方黨政分管領導確定了5種追責情形；針對政府有關工作部門領導成員確定了7種追責情形；針對具有職務影響力的黨政領導干部確定了5種追責情形。這25項追責情形，構成了生態(tài)環(huán)保責任清單，總體上可以分為“做好應該做的”和“不做不該做的”。

　　所謂“做好應該做的”，是指各級黨政領導者應該忠實履行法律法規(guī)和黨內法規(guī)所規(guī)定的各項生態(tài)環(huán)境保護職責，確保轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)境安全和促進環(huán)境治理改善，否則就要被追究責任。例如，對地方黨政主要領導人，主要職責是對生態(tài)環(huán)境保護工作負總責，擔負起領導、規(guī)劃、統(tǒng)籌等工作，對環(huán)境質量負責。對黨政分管領導人，主要職責是指揮、協(xié)調各部門落實生態(tài)環(huán)境保護工作任務，承擔起總指揮的職能。對政府各有關部門領導人，主要職責是依法實施環(huán)境監(jiān)督管理，完成本部門的環(huán)境保護工作任務。

　　所謂“不做不該做的”，是指各級黨政領導者不要做違反各種法律法規(guī)和黨內法規(guī)規(guī)定的事情，否則也要追究責任。例如，有的領導人干預正常的環(huán)境管理工作，插手環(huán)境影響評價、主要污染物減排等工作，指使下屬做出不合法的審批行為。有的授意或指使下屬修改或虛構環(huán)境監(jiān)測或環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)。有的干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰，更有一些人收受賄賂、徇私枉法等。這些都是不該做的事，違反者就必須被追責。

　　《辦法》通過制定責任清單，保證各級黨政領導者在生態(tài)環(huán)保工作中都有明確的職責界限和違責后果，使責任主體與具體追責情形一一對應，實現(xiàn)精準追責，改變了長期以來對領導干部的環(huán)保工作泛泛要求、籠統(tǒng)評議、法不責眾的問責機制，這是環(huán)境保護制度建設的重要發(fā)展，是生態(tài)文明建設融入政治建設的重要進展。責任清單不但可以用來對黨政干部進行環(huán)保追責，也可以作為各級黨組織提拔使用干部的參考依據(jù)。從這個意義上說，責任清單也是對各級黨政干部的一種激勵機制。

　　黨政領導干部的生態(tài)環(huán)保職責很多，上述25種追責情形只涉及眾多職責中的一部分，但卻是十分關鍵和重要的部分。這些職責主要是那些一旦出現(xiàn)失責違責就會對生態(tài)環(huán)境負面影響大、社會反映強烈的職責。抓住這些主要職責，就能推動全面履責。如果抓住一個重要失責違責行為進行追究，特別是對地位高、權力大的領導者進行追責，就能產生更加廣泛和強烈的震動作用，起到“傷其十指不如斷其一指”的樣板效應。

　　構筑完整的追責鏈條

　　在主體分類、責任明確的基礎上，《辦法》提出了完整的追責方式，分為3個層面：一是情節(jié)較輕的采取誡勉談話、責令公開道歉方式；二是情節(jié)較重的，采取組織處理方式（包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等）和給予黨紀政紀處分；三是將涉嫌犯罪的對象及時移送司法機關。根據(jù)情節(jié)輕重采取不同的追責方式，體現(xiàn)了權責一致、正當懲處、引以為戒的精神，具有強烈的導向作用。同時，這種第次加嚴、逐步升級的追責程序，也把不同程度的失責行為都覆蓋到，構成疏而不漏的天網(wǎng)。

　　終身追責是《辦法》十分重要的創(chuàng)新突破之一。終身追究就是追溯既往，這樣做有幾個原因：一是鼓勵領導干部樹立執(zhí)政的長遠利益觀。過去確實存在這樣的情況：當任領導主要關心自己主政的即期政績，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境和資源效率，大搞粗放式的開發(fā)建設，只求自己任內GDP增長快，形象工程搞得多，然后拍屁股走人，異地升官做官，留下被污染的環(huán)境和被破壞的生態(tài)給老百姓。如果放任這種現(xiàn)象不管，那么其繼任者就會延續(xù)相同的思路和做法，日積月累，給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大傷害，有的甚至難以修復。終身追責就是要促使領導干部克服短期利益觀，對發(fā)展從長計議。二是為了體現(xiàn)公平正義的社會價值觀。一個地方出現(xiàn)了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，并不一定都是當期執(zhí)政的領導干部造成的，有的應由前任領導承擔責任。有的責任人的失職違責行為在當時因各種原因沒有及時發(fā)現(xiàn)，在他離開該領導崗位后又被揭露出來，或后來發(fā)生的環(huán)境污染事故被證明是前任領導的責任，那么這時對前任領導人員進行責任追究是公平合理的，這樣能使現(xiàn)任領導干部感受到制度的公平性和嚴肅性，有利于激發(fā)他們抓好生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性，也有利于激勵他們?yōu)楹笕握邉?chuàng)造和留下更好的經濟發(fā)展基礎。

　　追責結果影響干部任用

　　長期以來，各級組織人事部門對黨政領導干部開展了生態(tài)環(huán)境保護方面的考核評價，這對促進地方黨政領導人加強生態(tài)環(huán)境保護起到了很好的激勵作用。但一直存在一個遺憾，就是這些考核評價結果對干部的升遷任用起的作用不大。在很多地方，干部升遷調任的主要依據(jù)還是經濟發(fā)展和城市建設等方面的績效，生態(tài)環(huán)保搞得好不好不那么重要。

　　中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”，指的就是上級發(fā)出明白無誤、激勵相隨的指令，下級就會貫徹執(zhí)行而不會猶豫遲疑。這次《辦法》明確把干部追責的結果與其評優(yōu)、提拔、轉任等后果掛起鉤來，規(guī)定“對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或轉任重要職務”，使生態(tài)環(huán)保的履職盡責情況成為干部任用中具有一票否決性質的硬氣指標，這是迄今為止在此領域最嚴的規(guī)定，也是這個文件最有含金量的內容之一。它觸及了人的行為動機中最深層的因素，將會對各級黨政領導者產生較大的震動。

　　值得注意的是，《辦法》還設置了責任追究的啟動機制，要求并授權政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門、紀檢監(jiān)察機關、組織（人事）部門及時啟動追責程序。這些部門如果發(fā)現(xiàn)應該追責而沒有追責的，可以追究有關人員的責任。例如，如果有人向有關部門舉報了追責情形，而該部門中的有關人員沒有及時處理這些舉報，那么這些人員就出現(xiàn)了失職行為，上述這些部門就可以追究這些失職人員的責任。因此，并非只有環(huán)保、資源部門，而是紀檢監(jiān)察和組織人事部門都有責任和權力開啟追責機制。如果這些負有監(jiān)管職責的部門沒有及時啟動追責機制，也會被追究責任，這就使責任追究的鏈條更加完整和嚴密了。

　　建立更加完善的執(zhí)行機制

　　總體上看，《辦法》形成了“分類—定責—懲處”的制度結構，構成了完整的生態(tài)環(huán)保追責鏈條，體現(xiàn)了從嚴治黨、依法執(zhí)政、用制度管人管事的總體要求，是落實黨的十八大把生態(tài)文明建設深刻融入經濟、政治、文化和社會建設的各方面和全過程要求的具體成果。

　　制度至關重要，關鍵在于貫徹執(zhí)行。除了《辦法》中設置的啟動機制外，還有3個重要的機制有利于保障追責到位：一是黨代會、人大和政協(xié)監(jiān)督機制，進一步強調黨代表、人大代表對黨政領導干部履行生態(tài)環(huán)保職責的質詢權、監(jiān)督權；賦予政協(xié)委員相應的調查權、建議權。二是司法監(jiān)督機制，強調司法機關對各級機構及其官員提出履行生態(tài)環(huán)保職責的司法建議。三是社會監(jiān)督機制，保障社會公眾對黨政領導干部履行生態(tài)環(huán)保職責情況的知情權，試行依法提請追究生態(tài)環(huán)保責任的請求權，支持媒體依法依規(guī)開展輿論監(jiān)督。（作者系環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心主任）