黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)堅(jiān)持黨依法執(zhí)政進(jìn)行了全面闡釋，指出依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這是對(duì)依法執(zhí)政基本內(nèi)涵的科學(xué)概括和精確凝練。這意味著黨依法執(zhí)政實(shí)際上包含了三個(gè)層面的內(nèi)容：黨要領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)依法治國(guó)；黨要按照憲法法律治國(guó)理政；黨要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這三個(gè)層面的相互關(guān)系，可以這樣表述：第一個(gè)層面黨要領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)基本前提，為后兩者提供條件，而依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，則為黨依法治國(guó)理政提供支撐。這三個(gè)層面的核心是黨按照憲法法律治國(guó)理政。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持黨依法執(zhí)政還需要處理好以下三個(gè)關(guān)系。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的關(guān)系

　　從廣義上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也可以包括黨的執(zhí)政。因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”本身是一個(gè)具有很寬泛意義的概念。但是，這兩個(gè)概念仍然存在很大不同。從一般意義上講，“領(lǐng)導(dǎo)”是一個(gè)政治概念，領(lǐng)導(dǎo)意味著黨在國(guó)家政權(quán)和整個(gè)社會(huì)中居于核心地位，可以通過(guò)政治動(dòng)員等方式，在全社會(huì)貫徹并實(shí)施黨的路線、方針和政策。 “執(zhí)政”則是一個(gè)法律概念，執(zhí)政意味著黨依法通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)，以法律的手段管理國(guó)家生活。另外，從作用層面和特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重思想、政策、路線與行為層面，主要靠凝聚力、吸引力、影響力和號(hào)召力，且具有較多的靈活性和變化性。而執(zhí)政除了靠影響力之外，還要靠掌握國(guó)家權(quán)力，它側(cè)重體制與制度層面，多呈規(guī)范性、穩(wěn)定性和程序性。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)主體與黨的執(zhí)政主體存在不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)主體一般認(rèn)為是黨的組織，而非特定的黨員。這是由黨的性質(zhì)和基本組織原則——民主集中制所決定的。黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是通過(guò)黨組織的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成的。黨的執(zhí)政主體卻不能理解為黨組織自身，而是黨的代表（們）。黨的執(zhí)政，就是黨派出自己的代表執(zhí)掌和控制國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行使國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)和行為。黨的代表（們）受黨組織的委派通過(guò)法定程序進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)后，在處理國(guó)家事務(wù)過(guò)程中遵循并貫徹黨的大政方針。在這個(gè)過(guò)程中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者，也是黨的方針政策的執(zhí)行者，這二者在理論上是一致的。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政所采取的方式手段不同。盡管二者的根本目的都是貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，但黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是寬泛的，既可以間接地通過(guò)國(guó)家政權(quán)來(lái)進(jìn)行，也可以通過(guò)對(duì)社會(huì)、民眾的直接領(lǐng)導(dǎo)來(lái)進(jìn)行。黨對(duì)人民群眾的直接領(lǐng)導(dǎo)，主要通過(guò)黨的基層組織和黨員的積極活動(dòng)，通過(guò)示范帶頭實(shí)行引領(lǐng)作用，主要運(yùn)用說(shuō)服、宣傳、引導(dǎo)、示范、組織行動(dòng)等手段。而通過(guò)國(guó)家政權(quán)所進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政行為，執(zhí)政活動(dòng)只能按照法律規(guī)定的方式來(lái)進(jìn)行。由此而引申出，直接領(lǐng)導(dǎo)的行為效力與執(zhí)政的行為效力是不同的。執(zhí)政行為的效力，以法律為依據(jù)，有國(guó)家強(qiáng)制力作為支持，對(duì)全社會(huì)成員產(chǎn)生法定約束力，全社會(huì)成員有服從的法律義務(wù)。因此，這種行為是最為有效的，是將黨的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)行動(dòng)最有效最可靠的手段。而直接領(lǐng)導(dǎo)行為則不具備這樣的強(qiáng)制力，更多地需要吸引、說(shuō)服人民群眾自愿地將黨的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。

　　區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的不同，其意義在于更清楚地明確黨執(zhí)政的內(nèi)涵，以及黨的執(zhí)政活動(dòng)與黨組織自身活動(dòng)的差別，避免錯(cuò)誤地界定黨的組織以及黨員與普通群眾之間的關(guān)系，使得黨組織超越自己的權(quán)限，僭越到國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，從而代行國(guó)家權(quán)力，導(dǎo)致黨政不分。而且，中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政帶來(lái)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是黨組織及其相關(guān)成員本身官僚化、行政化的傾向。 “一個(gè)政黨組織一旦國(guó)家化、行政化，就會(huì)和普通社會(huì)成員形成管理與被管理、命令與服從的上下級(jí)隸屬關(guān)系，會(huì)因不同利益群體對(duì)各種繁雜事物的理解和處置不同而經(jīng)常性地同普通群眾處于緊張甚至對(duì)立狀態(tài)，因此也會(huì)失去其原有的作為政黨組織和普通社會(huì)成員站在一起、爭(zhēng)取共同利益而具有的生機(jī)勃勃的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)活力”。特別是基層黨組織及其相關(guān)成員的官僚化，是導(dǎo)致一個(gè)政黨脫離群眾、失去聯(lián)系群眾基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。

　　黨的組織機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

　　依法執(zhí)政從表面上看，主要是解決中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在治國(guó)理政時(shí)所依據(jù)的準(zhǔn)則問(wèn)題，從主要依據(jù)政策、領(lǐng)導(dǎo)人講話批示等轉(zhuǎn)向主要依據(jù)法律。但是從實(shí)質(zhì)上看，為了保證國(guó)家法律真正成為執(zhí)政黨治國(guó)理政的依據(jù)，就必須理順黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。按照法治的基本原則要求，國(guó)家權(quán)力必須要有來(lái)自于憲法法律的授權(quán)，由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)為主體來(lái)行使。黨的組織機(jī)構(gòu)不能直接行使未經(jīng)憲法法律授權(quán)的權(quán)力，更不能超越憲法法律的規(guī)定直接處理黨外的具體政務(wù)、事務(wù)。這并不意味著削弱、淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。相反，通過(guò)路線指引、思想引導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)立法、干部提名、監(jiān)督執(zhí)法、帶頭守法等方式，黨的組織機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，恰恰能夠體現(xiàn)黨的依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政，加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。

　　因此，堅(jiān)持黨依法執(zhí)政，要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。按照人民代表大會(huì)制度和憲法、法律的規(guī)定，科學(xué)規(guī)范黨的組織機(jī)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。正確處理黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵是完善人民代表大會(huì)制度，支持人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能。黨委既要支持人大、政府和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法律和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，及時(shí)研究并統(tǒng)籌解決其工作中遇到的重大問(wèn)題，又要通過(guò)其中的黨組織和黨員干部貫徹黨的路線、方針、政策，貫徹黨的重大決策和工作部署。

　　黨的政策規(guī)章與國(guó)家法律的關(guān)系

　　黨的政策規(guī)章與國(guó)家法律的關(guān)系，可以在兩個(gè)層面上來(lái)理解。一是在一般意義上，黨的政策是黨在領(lǐng)導(dǎo)和處理國(guó)家事務(wù)過(guò)程中所形成的政策性文件。這些黨的政策涉及到國(guó)家事務(wù)，體現(xiàn)著最廣大人民的根本利益，需要轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律來(lái)付諸實(shí)施。這些黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。因此，黨的政策和國(guó)家法律從本質(zhì)上是一致的。在依法執(zhí)政條件下，應(yīng)該做到將黨的政策與國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，防止和消除二者的矛盾沖突。二是黨在處理黨的內(nèi)部事務(wù)中所形成的政策和規(guī)范性文件，特別是后者，又稱作黨內(nèi)規(guī)章。重要的黨內(nèi)規(guī)章被稱作黨內(nèi)法規(guī)。處理好黨內(nèi)規(guī)章特別是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，對(duì)于堅(jiān)持黨依法執(zhí)政而言，同樣意義重大。

　　黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，是改革開放以來(lái)，隨著依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)和黨內(nèi)制度體系日益完善逐漸凸顯的重要命題。二者之間的關(guān)系不是相互割裂的，而是相互銜接、協(xié)調(diào)一致的。 30多年間，不僅中央及各地方立法機(jī)構(gòu)活動(dòng)頻繁、各級(jí)立法數(shù)量激增，現(xiàn)代法律制度深入到社會(huì)生活的方方面面，而且黨內(nèi)法規(guī)體系也獲得了初步建構(gòu)，從《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的修改到各種條例、規(guī)定、辦法紛紛出臺(tái)，制度治黨已成為執(zhí)政黨的共識(shí)。就目前的制度現(xiàn)狀而言，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律一起共同建構(gòu)起了我國(guó)基本的政治制度。黨內(nèi)法規(guī)建構(gòu)起了黨內(nèi)組織運(yùn)行體制，國(guó)家法律則建構(gòu)起了政權(quán)組織運(yùn)行體制。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的互動(dòng)關(guān)系，是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)、國(guó)家法律之間關(guān)系的反映。

　　從歷史的角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上出現(xiàn)于國(guó)家法律之前，即在國(guó)家法律的正式規(guī)則產(chǎn)生之前，黨內(nèi)法規(guī)就已經(jīng)存在。特別是黨章作為黨內(nèi)法規(guī)體系的核心，早在中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就已經(jīng)被制定出來(lái)了。在新中國(guó)成立初期國(guó)家法律的制定過(guò)程中，盡管當(dāng)時(shí)黨內(nèi)法規(guī)仍顯粗疏，但是毫無(wú)疑問(wèn)，它們必定會(huì)對(duì)前者產(chǎn)生重大影響。改革開放以后，隨著國(guó)家法律體系的日臻完善，二者之間的關(guān)系呈現(xiàn)出多維度的相互影響和作用。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的積極互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)在二者之間通過(guò)相互影響和作用能夠促進(jìn)相互發(fā)展，推動(dòng)制度的進(jìn)步。由于各方面因素影響，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間也可能會(huì)出現(xiàn)一定程度上的緊張關(guān)系。因此，在黨的建設(shè)過(guò)程中，要著力加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性，加強(qiáng)整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全，又注意與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接，環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系，就意味著黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律要相互銜接，相互協(xié)調(diào)，形成有機(jī)整體，發(fā)揮制度合力，以實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建和人民權(quán)利得到保障與發(fā)展的目標(biāo)。（作者單位：中央黨校政法部）