黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出建立健全司法人員履行法定職責保護機制，具有十分重要的意義。全面推進依法治國，需要高素質(zhì)的司法人員盡心盡責地不懈努力，而司法人員履行法定職責得到全面有效的保護是司法人員履責不可缺少的基礎(chǔ)。因此，我們需要針對現(xiàn)實中的問題，深入研究建立健全司法人員履行法定職責的保護機制。我國的檢察官與法官同為司法人員，對其履行法定職責的保護機制，既要關(guān)注司法人員履行法定職責的保護機制的共性，也要關(guān)注檢察官履行法定職責保護機制的特性，這就使這一問題的研究面臨更多的因素，需要在更多的層面展開。在此，筆者將從說明當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義入手，針對我國司法人員履行法定職責需要保護的問題，探討如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制，并以檢察官的職責為基礎(chǔ)，研究建立健全檢察官履行法定職責保護機制的相關(guān)問題。

　　當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義

　　司法人員履行法定職責需要得到相應(yīng)的保護，這是早已形成的共識。從司法人員職業(yè)保障最基本的意義來看，司法人員履行法定職責，只有得到充分而有效的保護，才能敢于擔當、不徇私情，才可能做到嚴格、公正司法。關(guān)于這個問題，以往的討論主要基于法官法和檢察官法相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容展開，同時，基于司法的職業(yè)特點，針對影響司法人員履行法定職責的諸多因素，深入研究了司法人員履行法定職責需要得到相應(yīng)保護的意義。其中，特別需要引起注意的有三個方面的內(nèi)容。

　　其一，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自社會的各種壓力和干擾，依法履行職責。

　　司法涉及的范圍廣泛，包括民事、刑事和行政訴訟，司法活動及其結(jié)果不僅關(guān)系到當事人的權(quán)利、義務(wù)的界分和利益的歸屬，關(guān)系到罪與非罪的確定和刑事責任的輕重，而且關(guān)系到行政機關(guān)與相對人的種種矛盾糾紛，因而使司法人員總是處在矛盾和利害關(guān)系的焦點，時時面對社會中的各種壓力和干擾。因此，司法人員特別需要得到相應(yīng)的保護，以使其能正常履行法定職責。

　　其二，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自體制內(nèi)的各種壓力和干擾，依法公正、獨立行使司法權(quán)。

　　司法人員履行職責會受到來自體制內(nèi)的各種壓力和干擾，既包括來自司法體制內(nèi)的，也包括來自司法體制外的。從以往的一些情況來看，一些地方黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部利用其掌管人財物的便利干預(yù)司法活動，對“不聽話”、沒有按照其“旨意”審理和判決案件、查辦職務(wù)犯罪的法官、檢察官免職，將其調(diào)離法院、檢察院。在法院、檢察院內(nèi)部，也存在對按照法定職責獨立公正辦案，不看領(lǐng)導(dǎo)眼色、不聽招呼的法官、檢察官，違反法定事由和程序調(diào)離審判、檢察業(yè)務(wù)崗位的現(xiàn)象。這些都使法官、檢察官無法恪盡職守、公正獨立履行職責。因此，司法人員特別需要得到相應(yīng)的保護，以使其能依法公正、獨立行使司法權(quán)。

　　其三，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員維持高素質(zhì)的要求。

　　現(xiàn)代司法作為一種特殊的職能，不僅需要司法的職業(yè)化，而且對司法人員的素質(zhì)要求非同尋常。從法治發(fā)達國家的情況來看，司法人員應(yīng)該是精英中的精英。我國司法人員的收入沒有進入高收入階層行列，大多處在與公務(wù)員持平的狀態(tài)。這是司法機關(guān)難以吸引優(yōu)秀人才和難以留住優(yōu)秀人才的原因所在。所以，從長遠角度看，走司法人員精英化之路，必須大幅度提高薪酬待遇，使其能夠擁有維持體面的生活水平和生活方式所必需的基本物質(zhì)條件。而這又是司法人員公正司法的重要且不應(yīng)缺乏的基礎(chǔ)。

　　建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義，除了上述三個方面，還應(yīng)當關(guān)注當前所應(yīng)當重視的兩個問題。第一，司法的特殊職責所需要的對司法人員的特殊保護；第二，司法人員的特殊責任所要求的特殊保護。

　　應(yīng)當注意到，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上對《決定》所作的說明中指出，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”。司法具有如此重大的意義，這說明堅守這道防線的司法人員所承擔的職責之重大。顯然，司法人員的職責越重，就更加需要切實有效的保護，否則，將使其難以承擔，并因此而使社會公平正義的最后一道防線難以堅守。

　　還應(yīng)當注意到，我們現(xiàn)在是在新一輪司法改革的背景下討論建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題，而這次司法改革的一個重要特點，是在促進和保障司法機關(guān)、司法人員依法獨立、公正行使司法權(quán)的同時，強調(diào)了對錯案的責任追究，即“辦案質(zhì)量終身負責制”。這是十分必要的。然而，對這個問題，應(yīng)當特別注意解決的順序。顯而易見，只有建立健全司法人員履行法定職責保護機制，使司法人員依法獨立、公正行使司法權(quán)得到充分保障，追究其錯案責任才有相應(yīng)的根據(jù)。

　　司法人員履行法定職責保護機制需要解決的幾個問題

　　關(guān)于如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制問題，以往人們已經(jīng)進行了廣泛的討論，其中不乏真知灼見。許多意見也已經(jīng)被黨的十八屆四中全會及此前的黨的十八屆三中全會的決定所吸收。其中，引人關(guān)注的主要包括六個方面。

　　一是落實司法人員的職業(yè)保護制度，實現(xiàn)“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察院調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”；二是完善法官、檢察官責、權(quán)、利統(tǒng)一的辦案責任制，明確司法機關(guān)上下級之間的職責權(quán)限；三是建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；四是推動法院、檢察院人財物的管理改革，使司法不易受地方行政的干預(yù)；五是對法院、檢察院的人員建立分類管理制度，實行法官、檢察官員額制，以促進司法人員的職業(yè)化和精英化；六是設(shè)立科學的符合司法規(guī)律的辦案評價體系、司法人員工作業(yè)績考核標準。

　　需要進一步研究的是，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，涉及的問題廣泛且復(fù)雜，不僅需要系統(tǒng)解決，而且應(yīng)當按照合理的步驟逐步解決，同時，還應(yīng)當特別注意防止對司法人員保護措施在實踐中的異化。

　　就問題的系統(tǒng)解決而言，建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，具有系統(tǒng)性的特點。這一方面，意味著其中每一個具體問題的解決，對司法人員履行法定職責來說，都具有不可或缺的價值；另一方面，意味著其中某個方面的問題的解決，都不足以完全解決司法人員履行法定職責的保護機制問題。例如，“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察院調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”，本是我國法官法和檢察官法早就有的規(guī)定，其對司法人員的職業(yè)保障具有十分重要的意義，然而，現(xiàn)實中其對司法人員履行法定職責的保護作用，卻并不充分。其主要原因就在于其他相關(guān)保護制度不健全。正是由于如此，《決定》才提出需要建立健全司法人員履行法定職責保護機制。又如，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，對于保障司法權(quán)的獨立、公正行使，具有不可替代的作用，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動這個問題如果不能得到有效解決，那么，即便其他問題解決，仍將嚴重影響對司法人員履行法定職責的保護。

　　就問題的逐步解決來說，鑒于建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，存在著緩急、難易的差別，因此，除了需要對這些問題予以系統(tǒng)解決的統(tǒng)籌考量，還需要探討先急后緩、由易及難的步驟，以逐步解決相關(guān)問題。例如，當前急需解決的，也是相對易于解決的，是設(shè)立科學的符合司法規(guī)律的辦案評價體系、司法人員工作業(yè)績考核標準等問題。對這樣的問題，應(yīng)當立即著手研究解決。目前，我國司法機關(guān)所奉行的辦案評價體系和司法人員工作業(yè)績考核標準，存在著諸多與司法規(guī)律不符的內(nèi)容，而這些不科學的考核標準和評價體系，對司法人員履行法定職責往往造成嚴重影響，甚至是導(dǎo)致辦案中的違法違紀的重要原因。對此，針對有關(guān)案例和問題，應(yīng)當立即研究解決。

　　就防止對司法人員保護措施在實踐中的異化而言，鑒于以往的一些改革措施在實踐中曾發(fā)生異化現(xiàn)象，以至于改革的結(jié)果背離了改革的初衷，對此，不可不防。例如，這次司法改革所確定的法官和檢察官的員額制，是司法人員職業(yè)化和精英化的重要基礎(chǔ)。其本意不僅在于要解決司法人員忙閑不均，或是要確保審判輔助人員數(shù)量與法官數(shù)量相對應(yīng)，減少法官事務(wù)性工作負擔等，更重要的是要確保優(yōu)秀的司法人員集中在辦案一線，壓縮“不辦案的司法人員”的比例，并以此作為使優(yōu)秀的司法人員可以不通過職務(wù)的晉升也能得到優(yōu)厚待遇的基礎(chǔ)，從而有助于保障司法人員履行法定職責。但如果法官和檢察官的員額制的實施結(jié)果是法院和檢察院中承擔各種職務(wù)的人成為員額制的主體，而大量在一線的優(yōu)秀辦案人員被排除在外，那么，法官和檢察官的員額制顯然就會被異化。對此，應(yīng)當避免。

　　建立健全檢察官履行法定職責保護機制的相關(guān)問題

　　檢察官履行法定職責面臨的需要保護的問題，比較司法人員履行法定職責保護機制問題，更加復(fù)雜。一方面，檢察官因為與法官相同，都是司法人員，因而其履行法定職責保護機制的問題，與法官有相同的特點；另一方面，檢察官又有其自身的特點。這既源于檢察官職能的多樣性，也源于檢察官在司法體制中地位的特殊性，以及檢察官在司法系統(tǒng)中的責任的特殊性。關(guān)于檢察官履行法定職責保護機制與法官共性的問題，前面已有分析。在此，對建立健全檢察官履行法定職責保護機制的特殊問題，進行簡要分析。

　　檢察官職能的多樣性所導(dǎo)致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指相對于法官的司法裁判職能，檢察官所承擔的職能更加復(fù)雜多樣，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責保護機制的問題也就相對特殊。例如，在刑事訴訟中，檢察官不僅承擔著公訴職能，而且承擔著部分刑事案件的偵查職能，同時，還承擔著訴訟監(jiān)督職能。檢察官承擔多重職能意味著對檢察官履行法定職責保護機制問題的解決，應(yīng)當注意各具體保護措施存在著的差異，需要因職能的不同而作相應(yīng)的考慮。例如，就履行偵查職能的檢察官而言，對其履行法定職責的保護，應(yīng)當更類似于對刑事警察履行職能的保護，相關(guān)保護機制的建立和完善，需要更多比照對刑事警察履行職能的保護。而對履行公訴職能的檢察官來說，對其履行法定職責的保護，既不同于對刑事警察履行職能的保護，也不同于對行使審判權(quán)的法官履行職能的保護，而應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的特殊保護機制。由此可見，對檢察官履行法定職責保護機制來說，因檢察官職能的多樣性，不應(yīng)一概而論。

　　檢察官在司法體制中的特殊地位所導(dǎo)致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指檢察官所處的檢察體制不同于法院，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責保護機制的問題也就相對特殊。例如，檢察官應(yīng)當在檢察長和檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)下履行職責，這個特點決定了，與法官的責、權(quán)、利統(tǒng)一意味著應(yīng)當將審與判合一不同，檢察官辦案的責、權(quán)、利的統(tǒng)一有其特殊的含義。因此，“完善法官、檢察官責、權(quán)、利統(tǒng)一的辦案責任制，明確司法機關(guān)上下級之間的職責權(quán)限”，雖然是對法官和檢察官的共同的要求，但一些具體內(nèi)容，對檢察官而言卻有其特殊要求。顯然，檢察機關(guān)的主任檢察官、主辦偵查員的責、權(quán)，與主審法官的責、權(quán)并不相同，因而對其的保障也應(yīng)有所不同。關(guān)于這個問題，應(yīng)當破除檢察官與法官同為司法人員因而保護機制也應(yīng)完全相同的觀念。另外，建立健全檢察官履行法定職責保護機制，還需要考慮檢察制度對檢察官的特殊要求。例如，檢察制度要求檢察官不僅具有高素質(zhì)，而且檢察官職業(yè)應(yīng)當具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，而不是如有的國家那樣將檢察官作為積累實踐經(jīng)驗的法律職業(yè)的跳板，為此，對檢察官履行法定職責的保護，就需要予以特別的重視。

　　檢察官在司法系統(tǒng)中承擔著特殊的責任所導(dǎo)致的履行法定職責保護機制的特殊問題，既有基于檢察官傳統(tǒng)的特殊責任而產(chǎn)生的問題，也有基于司法改革對檢察官所提出的新的特殊責任而產(chǎn)生的問題。就檢察官傳統(tǒng)的責任來說，最典型的是檢察官在辦案中的客觀、公正義務(wù)既不同于公安機關(guān)的偵查人員，也不同于審判人員，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責保護機制的問題，也就相對特殊。而司法改革對檢察官提出新的責任，由此對履行法定職責保護機制的新問題，更需要予以研究。例如，《決定》要求完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，為此，對檢察官履行法律監(jiān)督職責的保護，也應(yīng)隨之加強，否則，難以實現(xiàn)其職責。又如，《決定》要求探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，基于提起公益訴訟的責任而產(chǎn)生的檢察官履行法定職責保護機制問題，也有許多新的問題需要研究。從以往公益訴訟的情況來看，其對“地方保護”的沖擊往往比較直接，因此，如果要求檢察官承擔提起公益訴訟的職責，相應(yīng)的保護機制必須提前建立健全，否則，檢察官難以履行這種新的職責。（作者為中國社會科學院法學研究所研究員）