在財力約束越來越緊的情況下，如何調(diào)整財政收支預(yù)算，取決于經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險與財政承受能力的配比。資料圖片

　　財政緊運行將會是今后一個時期的常態(tài)

　　作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國，已開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，2014年經(jīng)濟(jì)增長7.4%，2015年經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長7%左右，經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險依然存在。對此不應(yīng)掉以輕心。

　　在這個背景下，財政運行也進(jìn)入了新常態(tài)。一方面，財政收入增速下降，2014年降到了多年來首次遇到的個位數(shù)增長，全國一般財政收入增長8.6%；2015年一般財政收入增長預(yù)期為7.3%，財政收入增長將進(jìn)一步下落。另一方面，從人口來看，我國已成為人口快速流動的動態(tài)社會，正在進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口老齡化加速的階段，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長，財政支出增長隨之呈現(xiàn)出越來越剛性化的特征。2014年全國一般財政支出增長8.2%，收支缺口形成的赤字達(dá)到1.35萬億元；2015年全國一般財政支出增長預(yù)期為10.6%，財政支出不降反升，預(yù)期收支缺口形成的、需要通過發(fā)債彌補的赤字將達(dá)到1.62萬億元，比2014年擴(kuò)大2700億元。

　　因此，財政緊運行，將會是今后一個時期的常態(tài)。

　　風(fēng)險新常態(tài)：各種風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化

　　如果說經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的基本特征之一是經(jīng)濟(jì)下行，那么財政新常態(tài)的基本特征之一則是收支缺口擴(kuò)大，財政赤字增加，發(fā)債規(guī)模擴(kuò)增。無論經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，還是財政新常態(tài)，都有一個共同點，那就是進(jìn)入“風(fēng)險新常態(tài)”——各種不確定性因素疊加，財政風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和金融風(fēng)險等各類風(fēng)險在相互轉(zhuǎn)化中呈擴(kuò)散狀態(tài)。從當(dāng)前條件分析，我國陷入全面危機(jī)的可能性近乎為零，但深刻認(rèn)識各類風(fēng)險的轉(zhuǎn)化卻十分重要，這是防控系統(tǒng)性公共風(fēng)險，從而真正避免全面性危機(jī)的前提條件。

　　經(jīng)濟(jì)是財政收入之源，財政與經(jīng)濟(jì)是緊密連在一起的。作為一種公共風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、金融風(fēng)險通常會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。這既有被動轉(zhuǎn)化的，如經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致稅源減少、財政減收，再如金融面臨危機(jī)，財政被迫救援；也有主動轉(zhuǎn)化的，如實行擴(kuò)張性財政政策，主動降稅、增支，以此來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會，避免斷崖式經(jīng)濟(jì)滑坡以及失業(yè)人群迅速擴(kuò)大所引致的公共危機(jī)。無論是被動的還是主動的風(fēng)險轉(zhuǎn)化，都具有隱蔽性，難以正面識別，等到發(fā)現(xiàn)的時候，往往已是危機(jī)的前兆。如美國金融危機(jī)轉(zhuǎn)化為財政危機(jī)，實質(zhì)上是被迫救援造成的。而歐盟出現(xiàn)的財政危機(jī)卻是主動轉(zhuǎn)化造成的，是沒有把握好“度”，并非倉促展開救援所致，因為歐盟的財政風(fēng)險敞口一直很大。

　　在現(xiàn)代社會，作為政府重要的政策工具，財政的基本功能是防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等各類公共風(fēng)險，以維持整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，熨平波動性，實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。就此而論，財政風(fēng)險適當(dāng)主動擴(kuò)大有時候是必要的，就像遭遇特大洪水時采取的“分洪”措施，有利于降低系統(tǒng)性公共風(fēng)險，以避免全局性的公共危機(jī)。面對防控公共風(fēng)險和公共危機(jī)這個目標(biāo)，當(dāng)今世界各國都把財政作為與之相匹配的主要手段。尤其是當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)時，政府應(yīng)用的主要手段都是財政。不言而喻，無論是年度預(yù)算還是中長期預(yù)算，政府預(yù)算安排都要體現(xiàn)防范化解公共風(fēng)險這一目的，這是一個永恒的預(yù)算政策主題。

　　我國當(dāng)前的公共風(fēng)險主要是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險、社會民生風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，這成為當(dāng)下財稅改革及預(yù)算收支安排的基本導(dǎo)向。在短期內(nèi)，這三類風(fēng)險是相互隔離的，不會相互疊加。但從長期分析，極可能相互轉(zhuǎn)化，因為這三類風(fēng)險短期逆轉(zhuǎn)的趨勢雖然不明顯，但只要不斷積累下去，哪怕是風(fēng)險累積速度慢下來，遲早也會外溢形成相互轉(zhuǎn)化的態(tài)勢。就此而言，“分割包圍”各類風(fēng)險，并采取有效的防控措施，才能避免它們相互轉(zhuǎn)化而導(dǎo)致系統(tǒng)性公共風(fēng)險的擴(kuò)散。從年度預(yù)算安排來看，可以有重點地防控經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險。但從中期財政規(guī)劃來看，統(tǒng)籌考慮上述三類風(fēng)險就顯得極其重要。

　　作為政府政策工具，財政自身具有不確定性

　　財政作為政府的政策工具并非是確定性的，這與我們長期以來形成的印象不相吻合。受各種無法預(yù)見的不確定性因素影響，政府做出的預(yù)算收支安排可能無法達(dá)成，導(dǎo)致財政自身風(fēng)險擴(kuò)大，這可能反過來影響經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的新來源，反而擴(kuò)大了公共風(fēng)險。今年的政府預(yù)算草案對2015年全國的一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出都提出了明確的預(yù)期增長目標(biāo)，分別是7.3%和10.6%。這是對2015年財政能力的預(yù)估，目標(biāo)能否達(dá)成，對2015年經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)的實現(xiàn)至關(guān)重要。如果財政減收，收入預(yù)算沒有完成，就會影響支出預(yù)算，政府用于投資、科研、節(jié)能減排、環(huán)境治理的資金就會短缺，用于教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、安居工程等公共服務(wù)的支出也可能會打折扣。所以說，財政的運行狀態(tài)會影響到經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展。在這個意義上，財政內(nèi)在于經(jīng)濟(jì)社會當(dāng)中，并非傳統(tǒng)理論所描述的那樣，是一個外生變量。

　　在當(dāng)前條件下，我國財政面臨的最大的不確定性是籌資。在7%左右的經(jīng)濟(jì)增長狀態(tài)下，稅源收縮，稅收收入增長速度下降至個位數(shù)，盡管在預(yù)算安排中已充分考慮到了這一點，降低了2015年財政收入增長的預(yù)期，但依然不確定，實際增長有可能仍然低于預(yù)期。從今年頭兩個月的稅收增長情況來看，令人難以樂觀。去年中央收入預(yù)算的完成也是在采取了特殊措施下才實現(xiàn)的，如讓煙草企業(yè)、部分國有金融機(jī)構(gòu)增加利潤上繳，而這樣的措施往往是一次性的。從地方來說，除了稅收，土地出讓收入是重要的財政收入來源，是這些年來地方上項目、搞建設(shè)的主要融資杠桿。當(dāng)前房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地出讓收入快速下降，對主要依靠土地來融資的地方政府來說，籌資的不確定性更大了。今年的政府工作報告強調(diào)實施結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費，地方稅收收入和非稅收入的增長將面臨很大的下行風(fēng)險。如果再考慮到去年增收壓力下出現(xiàn)的一些地方財政收入存在的“水分”，今年實際可支配的財力將更為緊張，財政風(fēng)險可能比預(yù)想的更大。對此，我們應(yīng)當(dāng)有預(yù)案準(zhǔn)備，不能以老眼光來看新常態(tài)。

　　今年加大了積極財政政策的力度

　　在財力約束越來越緊的情況下，政府只有兩個可能的選擇：一是適當(dāng)減支，收入預(yù)算無法完成的條件下，調(diào)整預(yù)算，相應(yīng)調(diào)減支出；二是維持原來支出預(yù)算，短收缺口用發(fā)債來彌補，也就是擴(kuò)大赤字規(guī)模。這同樣也是調(diào)整預(yù)算，即擴(kuò)大赤字預(yù)算，用擴(kuò)大財政風(fēng)險的方式來保障支出。做何種選擇，取決于經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險與財政承受能力的配比，即公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的權(quán)衡，沒有一定之規(guī)。

　　財政以防控經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險為己任，力求公共風(fēng)險最小化；但反過來，公共風(fēng)險最小化以財政風(fēng)險的天花板為條件，不能超出財政的最大承受能力，即通過擴(kuò)大財政風(fēng)險來防范化解公共風(fēng)險是有限度的，不然會起負(fù)面作用，反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險擴(kuò)大。歐盟是前車之鑒：救援經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)，結(jié)果導(dǎo)致財政危機(jī)。財政要遵循審慎原則，是與財政赤字、債務(wù)的不可逆性特征相聯(lián)系的。政府赤字、債務(wù)上升很容易，有如氫氣球，不控制就會自動上升；而下降卻很難，有如逆水行舟，許多國家的經(jīng)驗都證明了這一點。

　　2015年，我國預(yù)算的赤字率比2014年提高了0.2個百分點，從2.1%提高2.3%，赤字規(guī)模也增加了2700億元，但實際安排的赤字率達(dá)到了2.7%，已接近國際上常用的3%這個經(jīng)驗臨界點。為什么實際安排的赤字率更高呢？這是因為盤活以前年度的財政結(jié)余資金以及增加了列入基金預(yù)算的專項債務(wù)，由此增加的預(yù)算支出無法在2015年的一般預(yù)算中反映出來，因此實際安排的支出更多，收支缺口也就更大。這也說明，從整體來看，預(yù)算支出規(guī)模比一般預(yù)算表達(dá)的要更大一些，表明政府準(zhǔn)備用更大的財政風(fēng)險來化解經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，防控公共風(fēng)險累積擴(kuò)大。就此而言，積極財政政策的力度確實加大了，而且超出了一般公共預(yù)算中所表達(dá)的力度。

　　以整體論來分析，以適當(dāng)擴(kuò)大財政風(fēng)險的方式來化解公共風(fēng)險是正確的選擇，有利于降低當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，避免就業(yè)、金融和社會恐慌等公共危機(jī)的發(fā)生。但同時也應(yīng)防止財政風(fēng)險外溢疊加到公共風(fēng)險之上，否則將會引發(fā)更大的公共風(fēng)險�？傊鎸Σ淮_定性的現(xiàn)實世界，我們需要有不確定性決策思維和常態(tài)化風(fēng)險意識，才可能達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)，獲得我們想要的確定性，規(guī)避我們不想要的風(fēng)險。

　　（作者系財政部財政科學(xué)研究所所長）